Lainvalmistelun laatu sortunut – Meri: ”Huono valmistelu kaatuu yhä enemmän eduskunnan niskoille”

Lainvalmistelun puutteet ovat keväällä nousseet jälleen esille. Perussuomalaisten kansanedustaja, varatuomari Leena Meri sanoo, että nykyään hallituksen esityksiä tehdään valitettavan usein kovalla kiireellä, mikä näkyy esitysten laadussa.

Leena Meren mukaan lainvalmistelu, tai paremminkin lainvalmistelun korjaaminen, kaatuu nykyään melko usein eduskunnan valiokuntien niskoille.

– Voidaan esimerkkinä mainita lakivaliokuntaan keväällä tulleet konkurssilainsäädännön ja ulosottokaaren väliaikaiset muutokset, joissa asiantuntijoiden kuulemiset oli tehty osin huolimattomasti.

– Myös sidosryhmien kuuleminen lainvalmistelun yhteydessä saattaa olla heikkotasoista. Esimerkiksi voidaan nostaa asunto-osakeyhtiölain ja yhdistyslain muutokset vähän aikaa sitten, joiden lakien valmistelussa ei oltu kuultu ollenkaan puolueiden edustajia, vaikka puolueet ovat olennainen ja merkittävä osa suomalaisessa yhdistyskentässä. Valiokunnassa pyrimme sitten paikkaamaan asiaa sillä, että pyysimme pikaisella aikataululla lausunnot puolueilta.

Lainvalmistelun puutteet ovat korostuneet varsinkin koronaan liittyvien ja korona-aikaan valmisteltujen esitysten kohdalla. Muutama viikko sitten eduskunnan lähetekeskustelussa hallituksen esitys ravintoloiden koronatuesta sai osakseen moitteita kansanedustajilta, jotka huomasivat esityksen ongelmat, koskien muun muassa ravintoloiden menetettyä myyntiä kompensoivan tuen laskemisajankohtaa.

Yllättäen hallitus jopa itse myönsi, että esitys oli puutteellinen.

– Kiireisesti tehtyyn esitykseen jää aina tarkennettavaa ja eduskunnan on syytä tarkkaan käydä läpi korjaustarpeet liittyen korvauksen vertailuajankohtaan sekä yritystukien yhteensovittamiseen, valtiovarainministeri Katri Kulmuni (kesk.) kirjoitti Twitterissä.

Vaikutusarviointien puutteet ongelmana

Melko yleinen lainvalmistelun puute on huolimaton vaikutusarviointi. Oikeusministeriön säädösehdotusten vaikutusarviointiohjeiden mukaan vaikutusarvioinnin tulisi kattaa taloudelliset vaikutukset, vaikutukset viranomaisten toimintaan, ympäristövaikutukset sekä muut yhteiskunnalliset vaikutukset.

Vaikutusarviointien selvittäminen on erityisesti ministeriöiden virkamiesten vastuulla. Arviointien pitäisi kattaa lakiesityksen arvioidut vaikutukset mahdollisimman laajasti. Meren mukaan siihen nähden, että vaikutusarviointeja tehdään virkatyönä, arvioinnit jäävät usein melko heppoisiksi.

– Välillä joitain arviointeja ei ole tehty ollenkaan. Tällöin ei voida puhua laadukkaasta lainvalmistelusta. On tietyllä tavalla ymmärrettävää, että juuri tänä keväänä on sorvattu kiireellisiä ja täsmällisiä lakiesityksiä koronan vuoksi, mutta niidenkin esitysten osalta olisi tullut pyrkiä toiminaan huolellisesti, Meri sanoo.

Hän toteaa, että heikko vaikutusarviointi saattaa olla jopa vaarallista.

– Vaikutusarvioinnin puutteet saattavat ensinnäkin johtaa siihen, että lailla ei ole tavoiteltua vaikutusta tai vaikutus jää hyvin vajaaksi. Toisaalta lailla myös saattaa usein olla yllättäviä vaikutuksia, joita ei ole etukäteen osattu edes ennakoida. Lainvalmistelussa tehdyt virheet muutenkin kertaantuvat soveltamistilanteessa – varsinkin jos valmisteluvaiheessa laista jää olennaisia, kuten täytäntöönpanoon liittyviä asioita pois, Meri sanoo.

Arviointineuvosto huomauttanut puutteista

Pääministeri Juha Sipilän hallituskaudella valtioneuvoston kansliaan perustettiin lainsäädännön arviointineuvosto, joka on riippumaton, hallituksen ulkopuolinen toimielin. Sen tehtävänä on antaa lausuntoja hallituksen esityksistä ja niiden vaikutusarvioinneista. Arviointineuvosto on kevään aikana usein huomauttanut lakiesitysten puutteista.

Maaliskuussa arviointineuvosto antoi lausunnon hallituksen esitysehdotuksesta energiatehokkuuslain ja eräiden muiden lakien muuttamiseksi. Esityksessä havaittiin useita ongelmia, kuten tekemättä jääneet vaikutukset yritysten toimintaan. Arviointineuvosto myös totesi, että kyseisessä esityksessä käytettyä terminologiaa pitäisi tarkentaa, jotta ehdotuksesta ylipäätään voisi muodostaa käsityksen vaikutusarvioinnista.

Meri sanoo itse havainneensa, että lainvalmistelun laatu vaihtelee jonkin verran, käsiteltävästä asiasta ja ministeriöstä riippuen.

– Jos mietitään vaikka EU-oikeuteen perustuvia lakeja; ne ovat olleet melko sotkuisia ja ne usein myös tulevat eduskuntaan verrattain myöhään. Kokonaisuutta voi olla vaikea hahmottaa kiireessä, joten eduskunnankin mahdollisuudet vaikuttaa esitykseen voivat jäädä vähäiseksi.

Virkamiesten pitäisi skarpata

Meri huomauttaa, että lainvalmistelusta on olemassa selkeä ohjeistus, eli hallituksen esityksen laatimisohje, jota virkamiesten tulisi seurata.

– Sitä noudattamalla on mahdollista päästä hyvään lopputulokseen. Samalla olisi muistettava, mitä varten lainsäädäntöä tehdään: ei sääntelyn itsensä vuoksi vaan siksi, että lait palvelevat kansalaisia parhaalla mahdollisella tavalla. Pitäisi pyrkiä siihen, että lainsäädännöllä aidosti tuotetaan ihmisille hyvinvointia ja lisäarvoa.

Vaikutusarviointien osalta valmisteltava laki tosin itsessään ohjaa valmistelijoiden työtä.

– Totta kai taloudelliset vaikutukset on aina huomioitava. Toisaalta taas joissakin hyvin teknisluonteisissa esityksissä esimerkiksi vaikutukset sukupuolten tasa-arvoon saattavat jäädä vähemmän olennaisiksi esityksen kannalta, Meri sanoo.

Hän katsoo, että lainsäädännön määrää ei pitäisi lisätä laadun kustannuksella. Huonon maineen kansalaisten keskuudessa saanut työttömyysturvan aktiivimalli kuitenkin otettiin käyttöön alun perinkin puutteellisena.

Meri sanoo, että aktiivimalli oli jo alkujaan huonosti valmisteltua lainsäädäntöä. Kansanedustaja arvioi, että aktiivimalli tehtiin poliittisen paineen alla ja vain siksi, että hallituspuolueet olivat keskenään sopineet asiasta.

– Kuten perustuslakivaliokuntakin aikoinaan huomautti: aktiivimalliin jäi valuvika, eli yksilöllisen harkinnan puuttuminen, mutta silti aktiivimallista pidettiin kiinni, nythän se on jo kumottu. Poliittinen uppiniskaisuus johti siihen, että voimassaoloaikanaan aktiivimalli lähinnä vain aiheutti sekaannusta sekä kansalaisille että viranomaisille.

Lainsäätäjä voi tarjota myös porkkanaa

Vuoden 2004 hallituksen esitysten laatimisohjeissa korostetaan sitä, että hallituksen esityksessä olisi myös esitettävä vaihtoehtoja oikeudelliselle sääntelylle. Vaihtoehtoisten ohjauskeinojen lisääminen nostettiin myös pääministeri Sipilän hallitusohjelman osaksi, jossa tavoitteena oli sääntelyn keventäminen sekä turhan sääntelyn purkaminen. Vaihtoehtoisia ohjauskeinoja on useita: esimerkiksi tiedottaminen, itsesääntely tai erilaiset verokannustimet.

Meri sanookin, että liiallinen lainsäädäntö eli normitulva on todellinen ongelma. Meri painottaa, että mikäli lainsäätäjä voi päästä tavoiteltuun lopputulokseen muuten kuin holhoamalla, tulisi muita vaihtoehtoja miettiä avoimesti.

– Lähtökohtaisesti ihmiset ovat rationaalisia ja järkeviä, joten pelkästään tiedon jakaminen voi usein riittää. Holhoamista ja rajoittamista tulisi välttää silloin, kun se on mahdollista ja kun tavoitteet voidaan saavuttaa muilla tavoilla.

Meren mukaan lainsäätäjän tulisi pystyä tarjoamaan myös porkkanaa, eikä pelkästään keppiä.

– Monissa tapauksissa lainsäätäjällä on mahdollisuus pyrkiä tavoiteltuun lopputulokseen myös taloudellisten kannustimien, kuten verohelpotuksien kautta.