Perustuslain 60 § kiteyttää ministerin kelpoisuusehdon yhteen lauseeseen: valtioneuvoston jäsenen tulee olla rehellisyydestään ja taidoistaan tunnettu Suomen kansalainen. Siinä kaikki.
Pykälä ei mainitse kansalaisuuden kestoa, syntyperää eikä asuinhistoriaa. Sama säännös koskee pääministeriä.
Presidentin kohdalla laki on tiukempi. Perustuslain 54 § edellyttää syntyperäistä Suomen kansalaisuutta. Vaatimus periytyy aiemmasta hallitusmuodosta ja perustuu valtionpäämiehen erityisasemaan: presidentti johtaa ulkopolitiikkaa yhdessä valtioneuvoston kanssa ja toimii Puolustusvoimien ylipäällikkönä.
Ero presidentin ja ministerin välillä ei ole aina ollut olemassa. Vuoden 1919 hallitusmuoto vaati täsmälleen samaa myös ministereiltä: valtioneuvostoon kutsuttiin vain ”rehellisiksi ja taitaviksi tunnettuja syntyperäisiä Suomen kansalaisia”. Vaatimus oli siis identtinen presidentin kanssa lähes koko itsenäisyyden ajan. Ministerien syntyperäisyysvaatimuksesta luovuttiin vasta vuonna 1991.
Käytännön seuraus on se, että kansalaisuuden pituudelle ei ole alarajaa. Mikään pykälä ei estäisi sitä, että viime viikolla kansalaisuuden saanut henkilö nimitettäisiin ulko- tai puolustusministeriksi.
Laki ei kysy, milloin passi on myönnetty. Se kysyy vain, onko passi olemassa.
Kaksoiskansalaisuus ei ole este
Suomi on sallinut kaksoiskansalaisuuden vuodesta 2003. Kansalaisuuslaki ei aseta sitä esteeksi ministerin tehtävälle.
Lähin vertailukohta löytyy Puolustusvoimia ja Rajavartiolaitosta koskevasta laista, joka sallii kaksoiskansalaisen nimittämisen sotilasvirkaan – paitsi jos ulkomainen kansalaisuus tai muu ulkomainen sidonnaisuus vaarantaisi valtion turvallisuutta, maanpuolustusta tai Suomen kansainvälisiä suhteita. Arviointi tehdään tapauskohtaisesti.
Tavallisen sotilasviran hakijan tausta siis punnitaan, ministerin ei. Ero on käänteinen siihen nähden, missä valta oikeasti sijaitsee.
Suomen poliittisessa historiassa tunnetuin ja merkittävin kaksoiskansalainen ministerinä on ollut Anne Berner. Hän toimi liikenne- ja viestintäministerinä Juha Sipilän hallituksessa vuosina 2015–2019. Hänellä on sekä Suomen että Sveitsin kansalaisuus.
Berner sai Suomen kansalaisuuden vasta hieman ennen vuoden 2015 eduskuntavaaleja ja ministeriksi nousemistaan.
Voisiko lojaliteettia testata ennakolta
Ajatuskoe kärjistää ongelman: mitä tapahtuisi, jos ministeriksi ehdolla oleva henkilö on esimerkiksi Suomen ja Venäjän kaksoiskansalainen ja epäily hänen lojaliteetistaan Suomelle on aidosti perusteltu. Kuka tarkistaisi taustan ja millä valtuuksilla?
Suojelupoliisin turvallisuusselvitys on ainoa institutionaalinen työkalu, joka muistuttaa varsinaista taustatarkistusta. Se ei kuitenkaan koske ministeriä itseään.
Turvallisuusselvityslaki (726/2014) ulottuu valtiosihteereihin, erityisavustajiin ja muihin virkanimityksiin, joissa käsitellään salassa pidettävää tietoa – ei valtioneuvoston jäsenen omaan nimitykseen, joka syntyy puhtaasti poliittisella päätöksellä.
Tuloksena on aukko, jota harva sanoo ääneen: ministerin lähipiiriä voidaan tutkia Supon voimin ennen nimitystä, mutta ministeriä itseään ei. Mitä korkeammalle vallan hierarkiassa noustaan, sitä vähemmän taustaa tarkistetaan.
Jälkikäteinen valvonta on olemassa. Ministerivastuulaki ja valtakunnanoikeus käsittelevät virkatoimien lainmukaisuutta, ja eduskunta voi antaa epäluottamuslauseen. Kumpikaan ei ehkäise mitään etukäteen – molemmat reagoivat vasta siihen, mitä on jo tapahtunut.
Vastaus lojaliteettikysymykseen on siis kaksijakoinen. Keinoja taustan selvittämiseen on olemassa. Lainsäädäntö ei vain ulota niitä sinne, missä valta todella on. Ehdokkaan taustan punninta jää yksin pääministerin ja hallitusta muodostavan puolueen harkinnaksi.
Syntyperävaatimus vaihtelee
Jos presidentin syntyperävaatimuksen peruste on valtionpäämiehen rooli ulkopolitiikan johtajana ja Puolustusvoimien ylipäällikkönä, sama peruste koskee muodollisesti koko valtioneuvostoa. Hallitus linjaa yhdessä presidentin kanssa Suomen ulko- ja turvallisuuspolitiikan ulko- ja turvallisuuspoliittisessa valiokunnassa.
Ministerin kelpoisuusvaatimuksen laajentaminen vaatisi perustuslain muutoksen ja kahden kolmasosan enemmistön eduskunnassa. Kahden tason kansalaisuuden luominen ministerin tehtävään olisi periaatteellinen askel, jota lainsäätäjä on toistaiseksi tietoisesti välttänyt.
Niin kauan kuin presidentiltä vaaditaan syntyperäisyyttä ulkopolitiikan johtamiseen, on aiheellista kysyä, miksi sama ei koske niitä, jotka ulkopolitiikasta käytännössä päättävät.
Käytännön harkinta jää pääministerille
Vaikka perustuslaki asettaa ministerille vain väljät muodolliset ehdot, käytännössä nimitys on aina poliittinen päätös. Pääministeri ja hallitusta muodostavat puolueet arvioivat ehdokkaan taustaa, lojaliteettia ja julkista imagoa omalla harkinnallaan.
Oikeuskansleri on ratkaisukäytännössään todennut, että ”rehelliseksi ja taitavaksi tunnettu” on joustava ilmaus, jonka tulkinta kuuluu ensisijaisesti poliittisille toimijoille. Oikeuskanslerin mukaan tulkinnassa painoarvoa on väljän muotoilun johdosta myös moraalisilla ja yhteiskunnallisilla seikoilla, joiden arviointi kuuluu kansanvaltaisessa ja parlamentaarisessa hallitustavassa lähtökohtaisesti eduskunnan pääministeriksi valitsemalle.
Tämän vuoksi esimerkiksi aiemmat rikostuomiot tai kiistanalaiset lausunnot eivät automaattisesti estä ministeriksi nimittämistä, jos pääministeri katsoo henkilön täyttävän ehdot. Järjestelmä nojaa siis vahvasti poliittiseen vastuuseen eikä ennakolliseen viranomaistarkastukseen.
Turvallisuuskeskustelu kiristynyt viime vuosina
Kaksoiskansalaisuuden ja ministerin tehtävien yhdistelmä on noussut toisinaan esiin erityisesti turvallisuuspoliittisessa keskustelussa. Puolustusvoimien ja Rajavartiolaitoksen viroissa ulkomainen kansalaisuus voidaan jo nyt arvioida tapauskohtaisesti valtion turvallisuuden näkökulmasta, mutta samaa mekanismia ei ole ulotettu valtioneuvoston jäseniin.
Viime aikoina on esitetty, että erityisesti tiettyjen maiden kaksoiskansalaisuutta tulisi rajoittaa tai ainakin selvittää tarkemmin myös korkeimmissa poliittisissa tehtävissä. Toistaiseksi lainsäätäjä ei ole kuitenkaan lähtenyt muuttamaan perustuslain kelpoisuussäännöksiä, vaan on pitänyt kiinni nykyisestä, avoimemmasta mallista.
