Koskenkylä: EU:n elpymisrahastossa vakavia ongelmia, oikeudellinen pohja kyseenalainen

VTT Heikki Koskenkylä moittii EU-elpymisrahastoa. Rahastoon liittyy suuria ongelmia, ja sen oikeudellinen pohja on kyseenalainen. Rahasto tuskin jää kertaluonteiseksi hankkeeksi.

EU:n 750 miljardin elpymisvälinettä on käsitelty eduskunnassa ainakin neljän valiokunnan toimesta. Talousvaliokunnalle laatimassani lausunnossa nostin esille kaksi isoa ongelmaa. Ne liittyvät oikeudellisiin kysymyksiin ja avustusten avulla rahoitettavan investointiohjelman toteuttamiseen.

Oikeudelliset ongelmat liittyvät EU:n perussopimusten eli SEUT:n artikloihin 122, 310 ja 125. Elpymisvälineessä on kaksi osaa. Suorat avustukset ovat 390 miljardia ja lainaosa 350 miljardia euroa. Suurimmat ongelmat liittyvät avustusosaan. On mahdollista, että elpymisvälineen lainoja käytetään vähän, koska jäsenvaltioiden lainojen korot ovat hyvin alhaisella tasolla. Jopa Italia saa lainaa puolen prosentin korolla.

Elpymisväline perustuu hätärahoituksen mahdollistavaan artiklaan 122. Neuvoston päätöksellä voidaan myöntää rahoitusapua jäsenmaalle, jota kohtaa poikkeuksellinen luonnonkatastrofi tai muu vakava kriisi. Apu on kuitenkin ajallisesti rajattu ja sen tulee kohdistua tämän vakavan kriisin vaikutusten lieventämiseen. IFO-instituutti on Saksassa tehnyt tarkat laskelmat avustusten luonteesta (Koskenkylä, Suomen Uutiset 3.2.2021). Avustusten jako maiden välillä riippuu eniten BKT per capita -luvuista. Henkeä kohden laskettu BKT mittaa elintason eroja jäsenmaiden välillä. Koronan vaikutusten merkitys on vähäinen. Tätä osoittaa myös komission käyttämä nimi elpymisvälineelle ”Next Generation EU”, mikä viittaa siihen, että avustuksilla rahoitetaan pääosin investointeja. Niille komissio on määritellyt painopistealueet. Lisäksi avustukset rahoitetaan lainalla, jonka kesto on 30 vuotta.

Artiklan 310 mukaan unionin talousarviossa tulojen ja menojen on oltava tasapainossa. Artikla myös estää unionia rahoittamasta menojaan lainalla. Avustukset rahoitetaan lainalla. Avustukset ovat budjetin ulkopuolinen erä, mikä on tavallaan eräänlaista rinnakkaista kirjanpitoa. Tämä johtuu siitä, että avustuksiin liittyvät lainat katetaan EU:n omilla varoilla. Omien varojen lisäyksellä maksetaan lainan korot ja kuoletukset. Omiin varoihin tulee 0,60 prosenttiyksikön korotus pitkäksi aikaa. Omat varat eli 7-vuotisen budjetin tulopuoli on vuosina 2021-2027 1,40 prosenttia jäsenmaiden yhteenlasketusta bruttokansantuotteesta. Jäsenosuusmaksun vuosittainen korotus on huomattavan suuri. Käytännössä voidaan sanoa, että EU:n menoja kasvatetaan lainalla, koska lainanhoitokulut rahoitetaan budjetin omilla varoilla.

Elpymisväline saattaa olla ristiriidassa myös SEUT artiklan 125 kanssa. Artiklaan sisältyy no bailout-periaate. Sen mukaan unioni ja jäsenvaltiot eivät ota vastatakseen toisten jäsenmaiden taloudellisia sitoumuksia. Koko 750 miljardin lainan vakuutena on unionin 7-vuotinen budjetti. Jos joku jäsenmaa ajautuu taloudelliseen kriisiin 30 vuotta kestävän lainan takaisinmaksun aikana, joutuvat muut jäsenmaat vastuuseen lainan koroista ja kuoletuksista ko. jäsenmaan osalta. Aikahorisontti on niin pitkä, että mitä tahansa voi tapahtua sen aikana. Monet asiantuntijat epäilevät Italian ja ehkä muidenkin maiden kyvystä selvitä pitkällä ajalla ylisuuren velkataakkansa kanssa. Jäsenmaa voi tällöin jättää myös maksamatta avustuksiin liittyvän lainan osan hoitokulut, jotka rahoitetaan korotetuilla jäsenmaksun osuuksilla.

IFO-instituutin arvion mukaan avustuksista noin 30 prosenttia on kaavailtu myönnettäväksi vuosien 2020 ja 2021 BKT:n kehityksen pohjalta. Mitä heikompi on BKT:n kehitys, sitä enemmän voi avustuksia saada. Pääosa avustuksista noin 70 prosenttia myönnettäisiin kuitenkin BKT per capita lukujen pohjalta. Myös pitemmän ajan työttömyysaste otetaan tällöin huomioon. Kuten IFO-instituutin analyysi osoittaa, valtaosa avustuksista olisi tulonsiirtoja korkeamman elintason jäsenmaista alemman elintason maille.

Komission käyttämä elpymisvälineen nimi NGEU on tarkoituksella valittu ja heijastaa sitä, että pääosa avustuksista on suunniteltu käytettäväksi investointien rahoitukseen. Komissio luettelee keskeiset painopistealueet, joille investoinnit tulisi ohjata. Näitä ovat erityisesti vihreän talouden ja digitalisaation edistäminen. Viime aikoina komissio on tuonut mukaan myös yleensä rakenneuudistusten edistämisen. Sektorikohtaisissa ohjelmissa määriteltäisiin tarkemmin painopistealueiden sisältöä.

Elpymisvälineen käyttö liitettäisiin jäsenmaiden kansallisten elpymissuunnitelmien kautta eurooppalaiseen ohjausjaksoon (semester) sekä komission ilmasto- ohjelman ja energiatalouden tavoitteisiin.

Jäsenmaat laativat kansallisen elpymissuunnitelman osana kansallista rakenneuudistuksen ohjelmaa. Komissio arvioi ja seuraa sekä valvoo kansallisten suunnitelmien toteutumista. Jos hankkeet eivät etenisi suunnitellulla ja komission hyväksymällä tavalla, komissio voisi katkaista avustuksen myöntämisen.

Kyseessä on eräänlainen uudentyyppinen Gosplan-ohjelma. Julkinen toimija eli komissio ohjaisi investointihankkeita. Hankkeita tulee 27 jäsenmaasta, lukumäärä on satoja, ellei jopa tuhansia. Investointihankkeiden ympärille pitää rakentaa monimutkainen byrokratia. On hyvin todennäköistä, että hankkeiden ohjaus ja valvonta ei tule kunnolla toimimaan. Tehottomia ja heikosti läpivietyjä hankkeita tulee olemaan paljon.

On hyvin outoa, että Euroopan unionin pääomamarkkinoiden kehittämisestä ei puhuta tässä yhteydessä mitään. Pääomamarkkinaunionin luomisesta päätettiin jo yli viisi vuotta sitten. Hanke ei ole edennyt juuri lainkaan. EU:ssa yritysten ulkoisesta rahoituksesta tulee edelleen noin 70 prosenttia pankeista otetuilla lainoilla ja vain 30 prosenttia pääomamarkkinoilta. Yhdysvalloissa luvut ovat päinvastoin. Siellä pääomamarkkinoilta saatu rahoitus on ratkaisevassa roolissa. Pääomasijoittajia ja sijoitusyhtiöitä on valtava määrä. Monet ovat erikoistuneet hyvinkin kapeille alueille esimerkiksi digitalisaatioon liittyvissä hankkeissa. Niissä vaaditaan erittäin korkean tason osaamista ja sijoituskohteiden perusteellista analysointia. Komissiolla ei ole mitään mahdollisuutta päästä samalle tasolle ja lisäksi elpymisavustusten ympärille tulee liian monikerroksinen byrokratia.

Kaiken kaikkiaan voidaan sanoa, että elpymisvälineeseen liittyy suuria ongelmia. Sen oikeudellinen pohja on kyseenalainen. Kuten presidentti Niinistökin on todennut, unionin perussopimuksia on tulkittu äärimmäisen väljästi, jotta elpymisvälinettä on voitu pitää laillisena. Kyse onkin pohjimmiltaan puhtaasti poliittisesta päätöksestä. Komission kykyä ohjailla, seurata ja valvoa avustusten käyttöä voidaan vahvasti epäillä.

Elpymisväline tuskin jää kertaluonteiseksi hankkeeksi. Viime aikoina monet ovat jo todenneet, että siitä tulisi tehdä pysyvä, muun muassa Saksan valtiovarainministeri Olaf Scholz ja EKP:n pääjohtaja Christine Lagarde. Jo aiemmin on tehty monia ehdotuksia yhteisvastuun ja riskien jaon lisäämiseksi. Komissio on itse ollut aktiivinen ehdotusten kanssa. On ehdotettu yhteistä suhdannetasauksen rahastoa, osin yhteistä työttömyyskorvausrahastoa, yhteisiä veroja ja velanottoa. Tekeillä on osin yhteinen yhteisöverotus.

Varsin yleinen näkemys on, että valuuttaunioni ei voi olla kestävällä pohjalla ilman yhteistä fiskaaliunionia. Elpymisvälineen myötä ollaankin menossa kohti fiskaaliunionia. Päätösvaltaa siirtyy yhä enemmän EU-tasolle. Subsidiariteetin merkitys vähenee. Päätösvallan lisääminen EU-tasolle voidaan hyväksyä vain sillä ehdolla, että unionin perussopimuksia muutetaan. Tämä olisi demokraattinen tie edetä kohti eräänlaista poliittista unionia. Jos ei löydy kansalaisten kannustusta yhteisvastuun lisäämiselle, hanke täytyy pysäyttää.